Publié le 18 août 2026

L'histoire de la CCNR et l'adhésion de la Suisse

L’histoire de la Commission centrale pour la navigation du Rhin (CCNR) commence en 1815 au Congrès de Vienne. Déjà à cette époque, les États avaient reconnu que les défis transfrontaliers ne pouvaient être relevés qu’en agissant ensemble. De cette conviction est née une organisation qui façonne encore aujourd’hui la coopération internationale sur le Rhin. Malgré les bouleversements politiques, les guerres et les crises, la CCNR a su préserver sa continuité et son importance pendant plus de deux siècles. Elle est ainsi considérée comme la plus ancienne organisation internationale encore existante de l’histoire moderne. Depuis de nombreuses années, la Suisse contribue activement à son développement et s’engage en faveur d’une navigation rhénane sûre, durable et tournée vers l’avenir.

La CCNR est la plus ancienne organisation internationale de l’histoire moderne. Ses origines remontent au Congrès de Vienne de 1815. — © Public Domain

• 1. Le Congrès de Vienne de 1815

  C’est lors du Congrès de Vienne de 1815 que le principe de la libre navigation sur les fleuves internationaux a été érigé pour la première fois en norme juridique. Instituée par l’Acte final du Congrès de Vienne, la Commission centrale pour la navigation du Rhin est alors composée de représentants des États riverains, à l’exception de la Suisse.

  En effet, la Confédération connaît à l’époque une profonde réorganisation:

  • Les cantons se voient restituer leur souveraineté.
  • Ils sont désunis et défendent en premier lieu leurs propres intérêts.
  • Le Pacte fédéral de 1815 n’accorde aux autorités fédérales que des compétences très limitées en matière de politique étrangère.

  Dans ces circonstances, la Suisse n’a pas demandé à participer à la future instance et ne le fera pas pendant un long moment.

• 2. Un manque d’intérêt pendant près d’un siècle

  Durant la première moitié du XIX^e siècle, le Rhin n’occupe qu’une place secondaire parmi les voies de transport utilisées par la Suisse. Avec l’arrivée du chemin de fer, plus rapide et plus flexible, le transport de marchandises est peu à peu transféré vers le rail. Le développement de nouvelles lignes ferroviaires entre les grands ports européens et l’intérieur du continent entraîne l’arrêt presque total de la navigation sur le Rhin en amont de Strasbourg et jusqu’à Bâle. Il faudra attendre la fin du XIX^e siècle et le processus d’industrialisation pour que la navigation sur le Rhin commence à jouer un rôle plus important dans le commerce extérieur de la Suisse. Malgré ce regain d’intérêt, la Suisse reste tout d’abord en retrait : pour des raisons liées à sa politique de neutralité, elle veut éviter de donner l’impression d’entretenir une relation de dépendance vis-à-vis d’une grande puissance européenne.

  En 1832, le « Stadt Frankfurt » est le premier bateau à vapeur à atteindre Bâle. Mais ce n’est qu’au tournant du siècle que la navigation sur le Rhin prendra véritablement son essor en Suisse : en 1904, le chaland « Christina », chargé de 300 tonnes de charbon, est le premier convoi remorqué à entrer dans le port de Bâle.

• 3. Tentatives de rapprochement vers 1900

  Au début du XX^e siècle, la Suisse commence à s’intéresser aux aspects institutionnels de la navigation sur le Rhin et entreprend des démarches en vue d’adhérer à la Convention de Mannheim. Elle envoie alors une note diplomatique à l’Allemagne, qui occupait à ce moment-là une position dominante au sein de la CCNR, mais essuie un refus. Selon l’interprétation du Conseil fédéral, l’Allemagne craignait que la Suisse ne s’allie aux Pays-Bas lors des votes dans le but de peser politiquement dans les décisions concernant les questions communes liées à la navigation. Après cet échec, la Suisse décide de laisser l’affaire en suspens.

• 4. Nouvelle donne après la Première Guerre mondiale

  La Première Guerre mondiale rebat les cartes et le statut institutionnel de la Suisse au sein de la CCNR est réévalué. En avril 1920, un haut fonctionnaire suisse déclare que la question de politique étrangère la plus importante pour la Suisse, outre la création de la Société des Nations, est le libre accès à la mer et que le Rhin constitue pour le pays la seule voie d’accès à la mer qui soit libre, sûr et stable sur le plan politique. Dès le début de la Conférence de paix de Paris en janvier 1919, le gouvernement suisse défend une position claire : il invoque le droit de tous les peuples d’avoir accès à la mer, proclamé par le président américain Woodrow Wilson en 1918, et demande une garantie institutionnelle de son accès au Rhin.

  Les préoccupations suisses sont prises en compte et, finalement, le Traité de Versailles accorde au pays, en 1921, le statut de membre à part entière de la CCNR, sans avoir formellement ratifié la Convention de Mannheim, la Suisse ayant préféré attendre la révision prévue de cet acte, qui a toutefois pris plusieurs années.

• 5. Évolution de l’organisation après la Seconde Guerre mondiale

  Lorsqu’éclate la Seconde Guerre mondiale, les activités de la CCNR sont suspendues. Après la fin du conflit, la commission est rétablie, mais sa composition est d’abord provisoire : elle tient compte des conditions politiques particulières de l’après-guerre, notamment de la situation de l’Allemagne qui n’est pas encore clarifiée. La Suisse décide de rester membre de la CCNR et accepte cette solution transitoire, contribuant ainsi à assurer la continuité institutionnelle de l’organisation.

  La reprise des travaux se fait toutefois dans des conditions difficiles. Les dommages que la guerre a causés aux infrastructures et au fleuve lui-même, les conditions météorologiques défavorables ainsi que la réalité complexe de l’occupation du territoire allemand nécessitent la mise en œuvre de mesures exceptionnelles. Durant cette phase, la CCNR assume de nouvelles tâches, son objectif prioritaire étant de rétablir la liberté de navigation sur le Rhin. En parallèle, elle voit ses compétences techniques, économiques et juridiques s’élargir considérablement, ce qui renforce sa position d’instance centrale de régulation de la navigation rhénane.

  Dans le contexte international de l’après-guerre, la CCNR est en outre confrontée à un nombre croissant de nouvelles organisations internationales. Celles-ci sont soit placées sous l’égide des Nations Unies (ONU), soit représentent des premières étapes vers une Europe unie, comme la Communauté économique européenne (CEE), puis plus tard la Communauté européenne (CE). La CCNR est ainsi devenue partie intégrante d’un vaste réseau d’organisations avec lesquelles elle coopère sur des questions techniques, sociales et économique. Parallèlement, elle est néanmoins tenue de préserver fermement ses compétences ainsi que l’autonomie du régime rhénan face aux tentatives visant à l’intégrer dans les structures d’intégration européenne.

• 6. La révision de la Convention de Mannheim de 1963

  D’importantes tensions entre les États membres de la CCNR, les évolutions géopolitiques de l’après-guerre ainsi que la multiplication des organisations internationales conduisent à une limitation des compétences d’exécution de la CCNR. À long terme, cela rend nécessaire un renforcement de son rôle ainsi qu’une révision de son cadre normatif.

  À la fin des années 1950, un besoin clair d’adaptation aux nouvelles réalités s’impose donc, ce qui conduit à la révision de la Convention de Mannheim le 20 novembre 1963. Pendant que ses principes fondamentaux restent inchangés, les principales modifications concernent la présidence, le processus décisionnel et la fonction juridictionnelle. Dans ce contexte, la France perd l’un de ses derniers privilèges issus du Traité de Versailles et doit renoncer à sa présidence permanente au profit d’une présidence tournante, désormais exercée par un État membre pour une durée de deux ans. La Suisse, qui n’avait auparavant signé que le modus vivendi, a ratifié la Convention de Mannheim après sa révision en 1964.

• 7. La CCNR dans le contexte de l’intégration européenne

  Les bouleversements géopolitiques en Europe centrale et orientale, déclenchés par la chute du mur de Berlin, ouvrent de toutes nouvelles perspectives. Dans les années 1990, un espace européen de navigation intérieure se constitue progressivement. Par le biais de plusieurs règlements européens, un régime comparable à celui du Rhin est instauré dans l’ensemble de la Communauté européenne, garantissant la libre circulation des marchandises dans la navigation intérieure. Dans ce contexte, la CCNR est également confrontée à la question de la coopération avec les pays d’Europe de l’Est, en particulier avec les États danubiens. Avec la libéralisation économique dans ces pays, l’idée d’un réseau paneuropéen de navigation intérieure se développe, structuré selon un nouvel axe Est-Ouest s’étendant de la mer du Nord jusqu’à la mer Noire, voire jusqu’à la Russie.

  Au début du nouveau millénaire, la CCNR est confrontée à la question fondamentale de son rôle dans cette nouvelle architecture de la navigation intérieure européenne. Formellement, sa compétence reste limitée au Rhin. En pratique toutefois, ses règles servent de référence pour de nombreuses autres voies navigables européennes. Parallèlement, les appels à la création d’un cadre réglementaire autonome à l’échelle de l’Union européenne (UE) pour la navigation intérieure s’intensifient, remettant temporairement en question les institutions existantes, dont la CCNR. Celle-ci est parfois considérée comme un facteur potentiel de fragmentation du système européen émergent de navigation intérieure. Ce paradoxe réside dans le fait que le trafic fluvial européen reste principalement concentré sur le Rhin et ses voies navigables connexes, notamment le Main, le canal Rhin-Main-Danube, le Mittellandkanal, la Moselle et la Meuse. Le développement attendu du trafic sur d’autres fleuves – le Danube, la Save, l’Elbe, le Rhône et le Pô – ne se concrétise en revanche pas. Le Rhin reste ainsi, avec environ 70 % du volume de trafic, la colonne vertébrale centrale de la navigation intérieure européenne.

• 8. Intégration du cadre réglementaire de la CCNR dans le nouveau cadre européen

  La CCNR et UE reconnaissent que la navigation intérieure nécessite une intégration juridique et réglementaire encore plus poussée. Dans ce contexte, la CCNR, en coopération avec la Commission européenne et la Commission économique pour l’Europe des Nations Unies (CEE-ONU), œuvre à une meilleure intégration de son cadre normatif dans le système européen. Dans les années 2000, plusieurs développements importants interviennent à cet égard. La Suisse, par exemple, initie dans le cadre de sa présidence de la CCNR en 2006-2007 l’adoption de la « Basler Erklärung » par les États membres de la CCNR. Cette déclaration finale vise à approfondir la coopération institutionnelle entre la CCNR et l’UE dans le domaine de la navigation intérieure.

  Un jalon majeur de cette coopération est la création du Comité européen pour l’élaboration de standards dans le domaine de la navigation intérieure (CESNI) en 2015 par la CCNR et l’UE. Le comité élabore depuis lors des normes techniques pour les bateaux, les qualifications professionnelles ainsi que les technologies de l’information dans la navigation intérieure. Les membres du CESNI se composent des États membres de la CCNR et de l’UE. La Suisse participe sur un pied d’égalité avec les autres États membres de la CCNR et ceux de l’UE à l’élaboration et à la mise en œuvre de ces normes.

• 9. Défis et évolutions depuis les années 1990 jusqu’à aujourd’hui

  Dans les années 1990, les groupes environnementaux gagnent progressivement en influence. Ainsi, plusieurs programmes de restauration du Rhin sont lancés en Europe afin de rétablir les écosystèmes. La CCNR s’engage également, dans le cadre de ses activités, en faveur de la protection de l’environnement, notamment dans le domaine du transport de substances dangereuses sur le Rhin, ainsi que par l’interdiction des rejets d’huile, de résidus d’huile et de combustibles liquides. En outre, la CCNR se fixe pour objectif d’établir des règles uniformes pour la collecte, la livraison et la réception des déchets de bord. À cette fin, la Convention relative à la collecte, au dépôt et à la réception des déchets dans la navigation rhénane et intérieure (CDNI) est adoptée. Son entrée en vigueur est toutefois retardée jusqu’en 2009, le processus de ratification s’avérant particulièrement difficile dans certains pays.

  Avec les progrès des nouvelles technologies, l’automatisation et la numérisation deviennent des thèmes centraux pour la CCNR. Dans le domaine de l’automatisation des navires, la CCNR définit dès 2018, au niveau international, différents degrés d’automatisation dans la navigation intérieure, établissant ainsi un cadre de référence important pour les développements futurs.

Henri Walther et la contribution de la Suisse au travail de la CCNR

Une personne en particulier a donné de la visibilité au travail réalisé par la Suisse au sein de la CCNR : il s’agit de Henri Walther. Après avoir suivi un cursus d’études juridiques en Suisse et à Paris, il s’est très tôt spécialisé dans le droit maritime, plus particulièrement le droit rhénan. Entré au service de la CCNR dès 1929, il en dirige le secrétariat quelques années déjà avant le début de la Seconde Guerre mondiale. Pendant l’interruption, en raison de la guerre, des activités de l’organisation, il parvient, au prix d’un investissement personnel considérable, à assurer la continuité de l’institution, notamment en conservant ses archives.

Après sa nomination en 1946 au poste de secrétaire général, Henri Walther joue un rôle central dans la reconstruction et la consolidation institutionnelle de la CCNR dans l’Europe d’après-guerre. Sous sa direction, la Commission s’adapte à la nouvelle réalité politique sans renoncer à son autonomie juridique. Grâce à son expertise juridique hors pair et à sa connaissance approfondie du régime rhénan, Henri Walther jouit d’une grande estime auprès des délégations des États membres. Durant toute sa carrière et jusqu’à son départ à la retraite en 1969, il contribuera dans une large mesure à renforcer la stabilité de la CCNR, à asseoir son autorité et à accroître sa reconnaissance internationale. Son engagement reflète l’importance du rôle de la Suisse dans la gestion de la navigation rhénane.