Zentralkommission für die Rheinschifffahrt: Die Bedeutung für die Schweiz
Die Schweiz übernahm am 1. Januar 2026 die Präsidentschaft der Zentralkommission für die Rheinschifffahrt (ZKR), der ältesten noch bestehenden internationalen Organisation der Welt, für zwei Jahre. Sie unterstreicht damit die Bedeutung von Dialog und Zusammenarbeit mit den europäischen Nachbarn sowie die Förderung des Völkerrechts. Dies steht im Einklang mit den Zielen der Aussenpolitischen Strategie 2024-2027.
Der Rhein entspringt auf 2344 Metern Höhe im Gotthardmassiv in der Schweiz. Von seiner Quelle bis nach Rheinfelden im Kanton Aargau legt er rund 350 Kilometer als nicht schiffbarer Alpen- und Hochrhein zurück und bildet dabei teilweise die natürliche Grenze zu Österreich und Deutschland.
Ab Basel wird der Rhein zu einer durchgehend schiffbaren Wasserstrasse, die über Deutschland und die Niederlande bis nach Amsterdam, Rotterdam und Antwerpen führt, wo er schliesslich in die Nordsee mündet. Der Rhein zählt zu den bedeutendsten europäischen Wasserstrassen und ist für Handel, Verkehr und Wirtschaft sowie als Ökosystem von enormer Bedeutung.
Der internationale Teil des Rheins gilt als grenzüberschreitendes Binnengewässer. In solchen Gewässern gelten völkerrechtliche Regeln, die die freie Schifffahrt sichern, Sicherheits- und Umweltstandards harmonisieren und Konflikte zwischen den Anrainerstaaten verhindern. Da der Rhein vom Meer kommend ursprünglich nur bis zur Mittleren Rheinbrücke in Basel schiffbar war, legt die Mannheimer Akte dies als den Start des internationalen Rheins fest.
Trotz seiner kurzen Länge kommt diesem Abschnitt eine zentrale Rolle zu: Er ermöglicht der Schweiz den uneingeschränkten Zugang von Basel zu den wichtigsten europäischen Seehäfen, insbesondere Rotterdam und Antwerpen. Der Hafen Basel stellt damit das wichtigste Tor der Schweiz zum Meer dar. Für ein Binnenland ist eine freie, sichere und gut geregelte Rheinschifffahrt daher von zentraler wirtschaftlicher und strategischer Bedeutung. Darüber hinaus schafft der Main-Donau-Kanal eine durchgehende Wasserverbindung von Basel bis zum Schwarzen Meer.
Die ZKR und das Völkerrecht für die Schweiz
Die Zentralkommission für die Rheinschifffahrt (ZKR) beruht auf völkerrechtlichen Verträgen, allen voran der Mannheimer Akte von 1868, die 1952 revidiert wurde. Diese Vereinbarungen sind für alle Mitgliedstaaten – und damit auch für die Schweiz – rechtsverbindlich. Die Schweiz ist verpflichtet, die darin festgelegten Regeln auf ihrem Hoheitsgebiet umzusetzen.
Ein zentraler völkerrechtlicher Grundsatz der Mannheimer Akte ist der Rechtsanspruch auf freie Schifffahrt. Er garantiert den Mitgliedstaaten das Recht, den Rhein ungehindert und ohne diskriminierende Beschränkungen bis zum Meer zu befahren. Damit dieser Grundsatz in der Praxis funktioniert, schafft das Regelwerk der ZKR einheitliche, verbindliche und grenzüberschreitend gültige Vorschriften.
Die Schweiz wirkt als Mitgliedstaat gleichberechtigt an der Ausarbeitung und Weiterentwicklung dieser Regelungen mit. Dies umfasst insbesondere:
die Schifffahrtsregeln,
die technische Schiffssicherheit,
die Besatzungsvorschriften,
den Transport gefährlicher Güter sowie
Infrastrukturfragen entlang des Rheins.
Die ZKR überwacht zudem die Einhaltung dieser Vorschriften und sorgt für eine kohärente Umsetzung in allen Mitgliedstaaten. Mit der Übernahme der Präsidentschaft der ZKR engagiert sich die Schweiz aktiv für die Weiterentwicklung des völkerrechtlichen Rahmens der europäischen Binnenschifffahrt. Sie trägt damit entscheidend zur Stärkung und Weiterentwicklung des Völkerrechts im europäischen Kontext bei.
Die ZKR gilt als etabliertes Beispiel für regionale multilaterale Zusammenarbeit auf der Grundlage des Völkerrechts. Sie wird innerhalb ihres völkerrechtlich festgelegten Kompetenzrahmens tätig, insbesondere in Bereichen, in denen eine internationale Koordination erforderlich ist und ihr Mandat entsprechende Zuständigkeiten vorsieht. Gleichzeitig zeichnet sich die Organisation durch eine effiziente Arbeitsweise aus: Als kleine, spezialisierte Institution mit fünf Mitgliedstaaten – Deutschland, Frankreich, die Schweiz, die Niederlande und Belgien – verfügt sie über kurze Entscheidungswege, einen engen fachlichen Austausch sowie klar strukturierte Abstimmungsprozesse. Da alle Mitgliedstaaten den Rhein in hohem Masse wirtschaftlich und verkehrstechnisch nutzen, bestehen zudem ausgeprägte gemeinsame Interessen. Dies begünstigt eine konstruktive Zusammenarbeit und erleichtert die Erarbeitung pragmatischer, konsensorientierter Lösungen.
Die Geschichte des Beitritts der Schweiz zur ZKR
Auf dem Wiener Kongress von 1815 wurde erstmals der Grundsatz der freien Schifffahrt auf internationalen Flüssen festgeschrieben. Die Aufforderung zur Einrichtung einer Zentralkommission für die Rheinschifffahrt richtete sich jedoch ausschliesslich an die Uferstaaten des Rheins, nicht an die Schweiz.
Zu dieser Zeit befand sich die Eidgenossenschaft in einer Phase der innenpolitischen Neuordnung:
Die Kantone hatten erst gerade ihre Souveränität zurückerlangt.
Sie waren untereinander zerstritten und verfolgten vor allem partikulare kantonale Interessen.
Der Bundesvertrag von 1815 verlieh den Bundesbehörden nur sehr begrenzte aussenpolitische Kompetenzen.
Vor diesem Hintergrund stellte die Schweiz keinen Antrag auf Teilnahme an der vom Wiener Kongress vorgesehenen Zentralkommission und zeigte auch später zunächst kein Interesse an einer Mitwirkung.
In der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts spielte der Rhein für die Schweiz als Transportweg nur eine untergeordnete Rolle. Mit dem Aufkommen der Eisenbahn, die schneller und flexibler war, verlagerte sich der Gütertransport zunehmend auf die Schiene. Der Ausbau neuer Bahnlinien zwischen den grossen europäischen Häfen und dem Binnenraum führte dazu, dass die Rheinschifffahrt oberhalb von Strassburg bis nach Basel nahezu vollständig zum Erliegen kam. Erst im Zuge der Industrialisierung gegen Ende des 19. Jahrhunderts gewann die Rheinschifffahrt wieder deutlich an Bedeutung für den Aussenhandel der Schweiz. Trotz dieser Entwicklung hielt sich die Schweiz zunächst zurück: Aus neutralitätspolitischen Gründen wollte sie vermeiden, den Eindruck zu erwecken, in ein Abhängigkeitsverhältnis zu einer europäischen Grossmacht zu geraten. 1832 erreichte die «Frankfurt» als erstes Dampfschiff Basel, es braucht aber noch bis 1904 als der erste Schleppzug mit 300 Tonnen Kohle nach Basel kam, damit die Rheinschifffahrt auch in der Schweiz fahrt aufnahm.
Zu Beginn des 20. Jahrhunderts begann sich die Schweiz erstmals institutionell für Fragen der Rheinschifffahrt zu interessieren und unternahm Schritte in Richtung eines Beitritts zum Mannheimer Übereinkommen. Die Schweiz wandte sich in einer diplomatischen Note an Deutschland, das damals eine dominierende Stellung in der ZKR innehatte. Deutschland lehnte jedoch ab. Der Bundesrat interpretierte dies so, dass eine mögliche Stimmallianz der Niederlande mit der Schweiz befürchtet wurde mit der Folge, dass die beiden Länder ein politisches Übergewicht bei Beschlüssen über gemeinsame Schifffahrtsfragen erringen konnten. Nach dieser Absage liess die Schweiz die Angelegenheit zunächst ruhen.
Erst nach dem Ersten Weltkrieg änderte sich die Situation grundlegend. Der institutionelle Status der Schweiz in der ZKR wurde neu bewertet. Im April 1920 erklärte ein hoher Schweizer Beamter, dass – neben der Frage des Völkerbundes – der freie Zugang zum Meer die wichtigste aussenpolitische Frage der Schweiz sei. Der Rhein sei der einzige Wasserweg, über den sich die Schweiz einen freien, sicheren und politisch verlässlichen Zugang zur See verschaffen könne. Bereits zu Beginn der Pariser Friedenskonferenz im Januar 1919 bezog die Schweizer Regierung klar Stellung: Sie berief sich auf das von US-Präsident Woodrow Wilson 1918 proklamierte Recht aller Völker auf freien Zugang zum Meer und forderte eine institutionelle Absicherung ihres Zugangs zum Rhein. Die Pariser Friedenskonferenz erkannte dieses Anliegen an. Der Versailler Vertrag verlieh der Schweiz schliesslich den Status eines Vollmitglieds der ZKR.
Mit dem Ausbruch des Zweiten Weltkriegs wurden die Tätigkeiten der ZKR suspendiert. Nach Kriegsende wurde die Kommission wieder eingesetzt, zunächst in einer provisorischen Zusammensetzung, die den besonderen politischen Verhältnissen der Nachkriegszeit, insbesondere der noch ungeklärten Situation Deutschlands, Rechnung trug. Die Schweiz blieb Mitglied der Kommission und akzeptierte diese Übergangslösung, wodurch sie zur institutionellen Kontinuität der ZKR beitrug.
Die Wiederaufnahme der Arbeiten erfolgte jedoch unter schwierigen Bedingungen. Kriegsschäden an der Infrastruktur und am Rheinlauf selbst, ungünstige klimatische Verhältnisse sowie die komplexe Besatzungssituation in Deutschland machten ausserordentliche Massnahmen erforderlich. In dieser Phase übernahm die ZKR zusätzliche Aufgaben mit dem vorrangigen Ziel, die Freiheit der Rheinschifffahrt wiederherzustellen. Gleichzeitig kam es zu einer deutlichen Ausweitung ihrer technischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Kompetenzen, was ihre Stellung als zentrale Regulierungsinstanz der Rheinschifffahrt weiter festigte.
Im internationalen Umfeld der Nachkriegszeit sah sich die ZKR zudem mit einer wachsenden Zahl neuer internationaler Organisationen konfrontiert. Zwar arbeitete sie in technischen, sozialen und wirtschaftlichen Fragen mit diesen Institutionen zusammen, musste jedoch zugleich ihre Zuständigkeiten und die Autonomie des Rheinregimes gegenüber Versuchen der Unterordnung unter europäische Integrationsstrukturen entschieden verteidigen. Hinzu kamen in den Jahren nach dem Krieg erhebliche Spannungen zwischen den Mitgliedstaaten der ZKR, ausgelöst durch die Krise der Rheinschifffahrt, protektionistische nationale Massnahmen und wiederholte Verstösse gegen die Mannheimer Akte. Diese Entwicklungen legten die begrenzten Durchsetzungsmöglichkeiten der Kommission offen und machten langfristig eine Stärkung ihrer Rolle sowie eine Revision des normativen Rahmens erforderlich.
In dieser Phase trug auch die besondere Stellung der Schweiz innerhalb der ZKR zu zusätzlichen Schwierigkeiten bei. Als Mitglied der Kommission, das nicht den europäischen Gemeinschaften angehörte, erschwerte sie eine vorbehaltlose Anpassung der ZKR an die Politik der Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) und später der Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG). Jede Übernahme gemeinschaftlicher Regelungen, insbesondere im Bereich der Tarif- und Marktordnung, hätte den Grundsatz der Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten sowie die durch die Mannheimer Akte garantierte Freiheit der Frachtraten infrage gestellt.
Diese Konstellation machte das Problem einer doppelten normativen Legitimität deutlich und zwang die ZKR zu einer besonders strikten Verteidigung ihrer Zuständigkeiten. Ein markantes Beispiel hierfür bildeten die getrennten Verhandlungen, die 1957 zum Abschluss des Petersberger Abkommens führten und anschliessend eine vergleichbare Vereinbarung mit der Schweiz erforderlich machten. Die schweizerische Position trug somit dazu bei, die ZKR zu einem Forum der Vermittlung zwischen unterschiedlichen Integrationsmodellen zu machen und begrenzte zugleich ihre Anpassungsfähigkeit im sich wandelnden europäischen Kontext der Nachkriegszeit.
Ein besonders sichtbarer Beitrag der Schweiz zur Arbeit der ZKR manifestierte sich in der Person von Henri Walther. Juristisch in der Schweiz und in Paris ausgebildet, spezialisierte er sich früh auf das Recht der Schifffahrt, insbesondere auf das Rheinrecht. Bereits 1929 trat er in den Dienst der ZKR ein und leitete das Sekretariat schon vor dem Zweiten Weltkrieg. Während der kriegsbedingten Unterbrechung der Tätigkeit der Kommission sicherte er mit grossem persönlichem Einsatz die Kontinuität der Institution, insbesondere durch die Bewahrung ihres Archivs.
Nach seiner Ernennung zum Generalsekretär im Jahr 1946 spielte Walther eine zentrale Rolle beim Wiederaufbau und bei der institutionellen Konsolidierung der ZKR im Nachkriegseuropa. Unter seiner Leitung passte sich die Kommission den neuen politischen Rahmenbedingungen an, ohne ihre rechtliche Eigenständigkeit preiszugeben. Aufgrund seiner ausserordentlichen juristischen Kompetenz und seiner tiefgehenden Kenntnis des Rheinregimes genoss Walther bei den Delegationen der Mitgliedstaaten hohes Ansehen. Sein langjähriges Wirken bis zu seinem Ruhestand im Jahr 1969 trug wesentlich zur Stabilität, Autorität und internationalen Anerkennung der ZKR bei und unterstreicht die Bedeutung des schweizerischen Beitrags zur Governance der Rheinschifffahrt.
Mitgliedstaaten der ZKR im Verlauf der Jahre und Sitz
Bereits vor der offiziellen Gründung der ZKR 1815 gab es durch die Rhein-Octroi eine Abmachung zwischen Frankreich und dem Römischen Reich Deutscher Nation was die Abgaben auf dem Rhein regelte. Am 5. August 1816 traten sechs Mitglieder – Frankreich, Niederlande, Preussen, Baden, Hessen, Bayern und Nassau – zur ersten Sitzung der ZKR zusammen. Bereits 1866 kam es zur ersten Änderung der Mitgliederzahl, als durch die Annexion 1866 von Nassau durch Preussen die Mitgliederzahl auf fünf Mitgliedstaaten sank. Nur wenige Jahre später kam es zu einem Kuriosen wechseln, nachdem Elsass-Lothringen im Deutsch-Französischen Krieg 1871 zu Deutschland kam, war Frankreich kein Rheinanrainerstaat mehr und schied aus der ZKR aus, da jedoch nicht Deutschland sondern die einzelnen Länder von Deutschland Teil der ZKR waren, wurde Elsass-Lothringen selbst neues Mitglied, womit die Zahl der Mitgliedstaaten trotz des Ausscheidens Frankreichs gleich blieb. Der Versailler Vertrag führte im Nachgang zum ersten Weltkrieg auch in der ZKR zu einigen Veränderungen. So wur wurde Frankreich zum ständigen Vorsitzenden während das Deutsche Reich die Gliedstaaten ersetze und gleichzeitig Belgien, Grossbritannien und Italien Mitglieder der ZKR wurden. In der gleichen Zeit wurde die Schweiz Mitglied der ZKR, ohne die Mannheimer Akte zu unterzeichnen. Indem Deutschland 1936 einseitig mitteilte, nicht mehr and das Rheinregime gebunden zu sein und Italien 1937 wieder austrat, erfuhr die Mitgliederzahl der ZRK einen Dämpfer, der die Ganze Periode des Zweiten Weltkrieges andauerte. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurden sogar die Vereinigten Staaten von Amerika als Besetzungsmacht von Deutschland Mitglied der ZKR. Die Bundesrepublik Deutschland wurde 1950 wiederum in die ZKR aufgenommen. Die Schweiz trat 1962 durch Unterzeichnung der revidierten Rheinschifffahrtsakte auch formell der ZKR bei. Zu diesem Zeitpunkt hatte die ZKR sieben Mitgliedstaaten. Die Zahl nahm unter den Jahren durch den Austritt der USA 1964 und Grossbritannien 1993 über die Jahre ab, bis die ZKR ihre heutige Mitgliederzahl von fünf erreichte.
Die ersten Sitzungen der Neugegründeten ZKR fanden in Mainz statt. 1860 wurde entscheiden die Sitzungen nach Mannheim zu verlegen. Aus diesem Grund heisst die 1868 verabschiedete Akte auch Mannheimer Akte. Erst nach dem ersten Weltkrieg und einer grundlegenden Umstrukturierung wurde der Sitz der ZKR 1920 nach Strassburg in den Palais du Rhin verlegt. Mit Ausnahme vom Zweiten Weltkrieg, als der Sitz der ZKR nach Grenoble verlegt wurde, hat die ZKR bis heute ihren Sitz in Strassburg.
