Veröffentlicht am 10. Juni 2026

Die Geschichte der ZKR und der Beitritt der Schweiz

Die Geschichte der Zentralkommission für die Rheinschifffahrt (ZKR) beginnt 1815 auf dem Wiener Kongress. Schon damals erkannten die Staaten, dass grenzüberschreitende Herausforderungen nur gemeinsam gelöst werden können. Aus dieser Überzeugung entstand eine Organisation, die bis heute internationale Zusammenarbeit auf dem Rhein prägt. Trotz politischer Umbrüche, Kriege und Krisen hat die ZKR über zwei Jahrhunderte Bestand und Bedeutung bewahrt. Damit gilt sie als die älteste noch bestehende internationale Organisation der modernen Geschichte. Auch die Schweiz leistet seit vielen Jahren einen wichtigen Beitrag zu ihrer Weiterentwicklung und setzt sich für eine sichere, nachhaltige und zukunftsorientierte Rheinschifffahrt ein.

Die ZKR ist die älteste internationale Organisation der modernen Geschichte. Ihre Wurzeln reichen bis zum Wiener Kongress von 1815 zurück. — © Public Domain

• 1. Ausgangslage am Wiener Kongress (1815)

  Auf dem Wiener Kongress von 1815 wurde erstmals der Grundsatz der freien Schifffahrt auf internationalen Flüssen festgeschrieben. Die Aufforderung zur Einrichtung einer Zentralkommission für die Rheinschifffahrt richtete sich an die Uferstaaten des Rheins, mit Ausnahme der Schweiz.

  Zu dieser Zeit befand sich die Eidgenossenschaft in einer Phase der innenpolitischen Neuordnung:

  • Die Kantone hatten erst gerade ihre Souveränität zurückerlangt.
  • Sie waren untereinander zerstritten und verfolgten vor allem partikulare kantonale Interessen.
  • Der Bundesvertrag von 1815 verlieh den Bundesbehörden nur sehr begrenzte aussenpolitische Kompetenzen.

  Vor diesem Hintergrund stellte die Schweiz keinen Antrag auf Teilnahme an der vom Wiener Kongress vorgesehenen Zentralkommission und zeigte auch später zunächst kein Interesse an einer Mitwirkung.

• 2. Geringes Interesse im 19. Jahrhundert

  In der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts spielte der Rhein für die Schweiz als Transportweg nur eine untergeordnete Rolle. Mit dem Aufkommen der Eisenbahn, die schneller und flexibler war, verlagerte sich der Gütertransport zunehmend auf die Schiene. Der Ausbau neuer Bahnlinien zwischen den grossen europäischen Häfen und dem Binnenraum führte dazu, dass die Rheinschifffahrt oberhalb von Strassburg bis nach Basel nahezu vollständig zum Erliegen kam.

  Erst im Zuge der Industrialisierung gegen Ende des 19. Jahrhunderts gewann die Rheinschifffahrt deutlich an Bedeutung für den Aussenhandel der Schweiz. Trotz dieser Entwicklung hielt sich die Schweiz zunächst zurück: Aus neutralitätspolitischen Gründen wollte sie vermeiden, den Eindruck zu erwecken, in ein Abhängigkeitsverhältnis zu einer europäischen Grossmacht zu geraten. 1832 erreichte die Stadt Frankfurt als erstes Dampfschiff Basel, es braucht aber noch bis 1904 als der erste Schleppzug mit 300 Tonnen Kohle nach Basel kam, damit die Rheinschifffahrt auch in der Schweiz fahrt aufnahm.

• 3. Erste Annäherungsversuche um 1900

  Zu Beginn des 20. Jahrhunderts begann sich die Schweiz erstmals institutionell für Fragen der Rheinschifffahrt zu interessieren und unternahm Schritte in Richtung eines Beitritts zum Mannheimer Übereinkommen. Die Schweiz wandte sich in einer diplomatischen Note an Deutschland, das damals eine dominierende Stellung in der ZKR innehatte. Deutschland lehnte jedoch ab. Der Bundesrat interpretierte dies so, dass eine mögliche Stimmallianz der Niederlande mit der Schweiz befürchtet wurde mit der Folge, dass die beiden Länder ein politisches Übergewicht bei Beschlüssen über gemeinsame Schifffahrtsfragen erringen konnten. Nach dieser Absage liess die Schweiz die Angelegenheit zunächst ruhen.

• 4. Neue Rahmenbedingungen nach dem Ersten Weltkrieg

  Erst nach dem Ersten Weltkrieg änderte sich die Situation grundlegend. Der institutionelle Status der Schweiz in der ZKR wurde neu bewertet. Im April 1920 erklärte ein hoher Schweizer Beamter, dass – neben der Frage des Völkerbundes – der freie Zugang zum Meer die wichtigste aussenpolitische Frage der Schweiz sei. Der Rhein sei der einzige Wasserweg, über den sich die Schweiz einen freien, sicheren und politisch verlässlichen Zugang zur See verschaffen könne. Bereits zu Beginn der Pariser Friedenskonferenz im Januar 1919 bezog die Schweizer Regierung klar Stellung: Sie berief sich auf das von US-Präsident Woodrow Wilson 1918 proklamierte Recht aller Völker auf freien Zugang zum Meer und forderte eine institutionelle Absicherung ihres Zugangs zum Rhein

  Die Pariser Friedenskonferenz erkannte dieses Anliegen an. Der Versailler Vertrag verlieh der Schweiz schliesslich 1921 den Status eines Vollmitglieds der ZKR, ohne die Mannheimer Akte formell ratifiziert zu haben, da sie die vorgesehene Revision der Akte abwarten wollte, die sich jedoch über Jahre hinzog.

• 5. Die ZKR nach dem Zweiten Weltkrieg: Wiederaufbau und internationale Entwicklungen

  Mit dem Ausbruch des Zweiten Weltkriegs wurden die Tätigkeiten der ZKR suspendiert. Nach Kriegsende wurde die Kommission wieder eingesetzt, zunächst in einer provisorischen Zusammensetzung, die den besonderen politischen Verhältnissen der Nachkriegszeit, insbesondere der noch ungeklärten Situation Deutschlands, Rechnung trug. Die Schweiz blieb Mitglied der Kommission und akzeptierte diese Übergangslösung, wodurch sie zur institutionellen Kontinuität der ZKR beitrug.

  Die Wiederaufnahme der Arbeiten erfolgte jedoch unter schwierigen Bedingungen. Kriegsschäden an der Infrastruktur und am Rheinlauf selbst, ungünstige klimatische Verhältnisse sowie die komplexe Besatzungssituation in Deutschland machten ausserordentliche Massnahmen erforderlich. In dieser Phase übernahm die ZKR zusätzliche Aufgaben mit dem vorrangigen Ziel, die Freiheit der Rheinschifffahrt wiederherzustellen. Gleichzeitig kam es zu einer deutlichen Ausweitung ihrer technischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Kompetenzen, was ihre Stellung als zentrale Regulierungsinstanz der Rheinschifffahrt weiter festigte.

  Im internationalen Umfeld der Nachkriegszeit sah sich die ZKR zudem mit einer wachsenden Zahl neuer internationaler Organisationen konfrontiert. Diese waren zum einen den Vereinten Nationen (UNO) unterstellt oder stellten teilweise erste Schritte auf dem Weg zu einem geeinten Europa dar, wie etwa die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) bzw. später die Europäische Gemeinschaft (EG). Die ZKR wurde Teil eines weitreichenden Netzwerks von Organisationen, mit denen sie in technischen, sozialen und wirtschaftlichen Fragen zwar zusammenarbeitete. Zugleich war sie gefordert, ihre Zuständigkeiten sowie die Autonomie des Rheinregimes gegenüber Bestrebungen, es in europäische Integrationsstrukturen einzubinden, entschieden zu wahren.

• 6. Die Revision der Mannheimer Akte von 1963

  Erhebliche Spannungen zwischen den Mitgliedstaaten der ZKR, geopolitische Entwicklungen in der Nachkriegszeit sowie die steigende Anzahl internationaler Organisationen führten dazu, dass die ZKR in ihren Durchsetzungskompetenzen eingeschränkt wurde. Langfristig machte dies eine Stärkung ihrer Rolle sowie eine Revision des normativen Rahmens erforderlich. Ende der 1950er Jahre bestand somit ein deutlicher Anpassungsbedarf an die neuen Gegebenheiten, sodass die Mannheimer Schifffahrtsakte am 20. November 1963 revidiert wurde. Während ihre Grundsätze unberührt blieben, betrafen wesentliche Änderungen den Vorsitz, die Beschlussfassung und die Rechtsprechungsfunktion. Frankreich verlor in diesem Zusammenhang eine der letzten Begünstigungen aus dem Friedensvertrag von Versailles und musste seinen ständigen Vorsitz zugunsten einer rotierenden Präsidentschaft aufgeben, die fortan jeweils für die Dauer von zwei Jahren von einem Mitgliedstaat wahrgenommen wurde. Die Schweiz, die zuvor nur den Modus vivendi unterzeichnet hatte, ratifizierte die Mannheimer Akte im Jahr 1964 nach deren Revision.

• 7. Die ZKR im Spannungsfeld von europäischer Integration

  Die mit dem Fall der Berliner Mauer einsetzenden geopolitischen Umwälzungen in Mittel- und Osteuropa eröffneten völlig neue Perspektiven. In den 1990er Jahren entstand schrittweise ein Binnenschifffahrtsraum europäischer Dimension. Durch mehrere europäischen Verordnungen wurde in der gesamten Europäischen Gemeinschaft ein dem Rheinregime vergleichbares Regime eingeführt, das die freie Beförderung in der Binnenschifffahrt gewährleistete. Auch für die ZKR stellte sich in diesem Zusammenhang die Frage der Zusammenarbeit mit den osteuropäischen Ländern, insbesondere mit den Donaustaaten. Durch die Liberalisierung der Wirtschaft in diesen Ländern entwickelte sich die Vorstellung eines gesamteuropäischen Schifffahrtsnetztes, das sich durch die neue Ost-West-Achse von der Nordsee bis zum Schwarzen Meer beziehungsweise bis nach Russland erstreckte.

  Zu Beginn des neuen Jahrtausends stellte sich für die ZKR die zentrale Frage nach ihrer Rolle in dieser neuen Architektur der europäischen Binnenschifffahrt. Formal beschränkte sich ihre Zuständigkeit zwar auf den Rhein. In der Praxis dienten ihre Regelungen jedoch als Standard für viele andere europäische Wasserstrassen. Gleichzeitig wurde der Aufruf nach einem eigenständigen unionsweiten Ordnungsrahmen für die Binnenschifffahrt lauter, was bestehende Institutionen – darunter auch die ZKR, zeitweise in Frage stellte. Die ZKR wurde teilweise als Faktor einer Fragmentierung des potenziellen europäischen Binnenschifffahrtsamt betrachtet. Dieses Spannungsverhältnis wirkte insofern paradox, als sich der europäische Binnenschifffahrtsverkehr weiterhin überwiegend auf den Rhein und seine verbundenen Wasserstrassen konzentrierte, darunter Main, Main-Donau-Kanal, Mittellandkanal, Mosel, Maas.  Der erhoffte Zuwachs auf den anderen Flüssen – Donau, Sava, Elbe, Rhône und Po – blieb hingegen aus. Stattdessen bliebt der Rhein mit rund 70 % des Verkehrsaufkommens das zentrale Rückgrat der europäischen Binnenschifffahrt.

• 8. Einbindung des Regelwerks der ZKR in den neuen europäischen Rahmen

  Sowohl die ZKR als auch die Europäische Union (EU) erkannten, dass die Binnenschifffahrt einer noch stärkeren rechtlichen und regulatorischen Integration bedurfte. Vor diesem Hintergrund hat die ZKR in Zusammenarbeit mit der EU-Kommission und der Wirtschaftskommission für Europa der Vereinten Nationen (UNECE) darauf hingewirkt, ihr Regelwerk stärker in den europäischen Rahmen einzubinden.  In den 2000er Jahren kam es diesbezüglich zu mehreren wichtigen Entwicklungen. Die Schweiz beispielsweise initiierte im Rahmen ihrer ZKR-Präsidentschaft 2006-2007 die Verabschiedung der sogenannten «Basler Erklärung» durch die Mitgliedstaaten der ZKR. Diese Abschlusserklärung zielte auf eine Vertiefung der institutionellen Zusammenarbeit zwischen der ZKR und der EU im Bereich der Binnenschifffahrt ab.

  Ein bedeutender Meilenstein dieser Zusammenarbeit war die Gründung des Europäischen Ausschusses zur Ausarbeitung von Standards im Bereich der Binnenschifffahrt (CESNI) im Jahr 2015 durch die ZKR und die EU. Der Ausschuss entwickelt seither technische Standards für Schiffe, beruflichen Qualifikationen und Informationstechnologie in der Binnenschifffahrt. Die Mitglieder des CESNI setzen sich aus den Mitgliedstaaten der ZKR und der EU zusammen. Die Schweiz wirkt dabei gleichberechtigt mit den übrigen ZKR-Mitgliedstaaten und den EU-Staaten an der Entwicklung und Umsetzung der Standards mit.

• 9. Herausforderungen und Entwicklungen seit den 1990er Jahren bis heute

  In den 1990er Jahren gewannen Umweltgruppen zunehmend an Einfluss. So wurden in Europa mehrere Programme zur Sanierung des Rheins zur Wiederherstellung der Ökosysteme initiiert. Auch die ZKR setzte sich im Rahmen ihrer Tätigkeit für den Umweltschutz ein, etwa im Bereich der Beförderung gefährlicher Stoffe auf dem Rhein sowie durch die Untersagung des Einleitens von Öl, Ölrückständen und flüssigen Brennstoffen. Zudem nahm sich die ZKR vor, einheitliche Regelungen für die Sammlung, Abgabe und Annahme von Schiffsabfällen zu schaffen. Zu diesem Zweck wurde das sogenannte Übereinkommen über die Sammlung, Abgabe und Annahme von Abfällen in der Rhein- und Binnenschifffahrt (CDNI) beschlossen. Dessen Inkrafttreten verzögerte sich bis 2009, da sich das Ratifizierungsverfahren in einigen Ländern als sehr schwierig erwies.

  Mit dem Fortschritt neuer Technologien sind Automatisierung und Digitalisierung zu zentralen Themen für die ZKR geworden. Im Bereich der Automatisierung von Schiffen hat die ZKR bereits 2018 auf internationaler Ebene die verschiedenen Automatisierungsgrade in der Binnenschifffahrt definiert und damit einen wichtigen Orientierungsrahmen für die weitere Entwicklung geschaffen.

Henri Walther und der schweizerische Beitrag zur ZKR

Ein besonders sichtbarer Beitrag der Schweiz zur Arbeit der ZKR manifestierte sich in der Person von Henri Walther. Juristisch in der Schweiz und in Paris ausgebildet, spezialisierte er sich früh auf das Recht der Schifffahrt, insbesondere auf das Rheinrecht. Bereits 1929 trat er in den Dienst der ZKR ein und leitete das Sekretariat schon vor dem Zweiten Weltkrieg. Während der kriegsbedingten Unterbrechung der Tätigkeit der Kommission sicherte er mit grossem persönlichem Einsatz die Kontinuität der Institution, insbesondere durch die Bewahrung ihres Archivs.

Nach seiner Ernennung zum Generalsekretär im Jahr 1946 spielte Walther eine zentrale Rolle beim Wiederaufbau und bei der institutionellen Konsolidierung der ZKR im Nachkriegseuropa. Unter seiner Leitung passte sich die Kommission den neuen politischen Rahmenbedingungen an, ohne ihre rechtliche Eigenständigkeit preiszugeben. Aufgrund seiner ausserordentlichen juristischen Kompetenz und seiner tiefgehenden Kenntnis des Rheinregimes genoss Walther bei den Delegationen der Mitgliedstaaten hohes Ansehen. Sein langjähriges Wirken bis zu seinem Ruhestand im Jahr 1969 trug wesentlich zur Stabilität, Autorität und internationalen Anerkennung der ZKR bei und unterstreicht die Bedeutung des schweizerischen Beitrags zur Governance der Rheinschifffahrt.